| 【《財經(jīng)雜志》 2015年09月14日】
【導讀】從“管企業(yè)”到“管資本”，多年來圍繞國資委“管人、管事、管資產(chǎn)”的爭議有了新結論。國企改革新的頂層設計兼容并蓄，勾勒出漸進改革邏輯。雖有多項改革仍待深化，但市場化取向未變。
提要
千呼萬喚，國有企業(yè)改革新的頂層設計總方案已經(jīng)成形，不日將正式“臨盆”，近期有關內(nèi)容要點已在部分央企內(nèi)部傳達。一場關乎中央和地方逾15萬家國有企業(yè)、100多萬億元資產(chǎn)和3000多萬職工利益的深化改革，即將開始新的進程。
“國有企業(yè)改革醞釀了一段時間，改革文件近期就會陸續(xù)出臺�！�9月9日在大連夏季達沃斯論壇上，國家發(fā)改委主任徐紹史在回答《財經(jīng)》記者提問時明確表示。
國資委新聞處相關負責人也向《財經(jīng)》記者證實，新的國企改革頂層設計總方案——《中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革指導意見》（下稱“指導意見”）已經(jīng)中央審議通過，近期將正式對外公布�！敦斀�(jīng)》記者同時獲悉，從9月7日開始，指導意見的主要內(nèi)容已在部分央企領導層進行傳達，由此引發(fā)外界對于這個總方案內(nèi)容的全新熱度。
方案落定
近年來，由于國企改革的爭論曠日持久，政策進退反復，并牽涉各方面的利益博弈，這份重要文件的起草、修改乃至公布可謂一波三折。據(jù)幾位看到已下發(fā)部分央企影印版指導意見的專家透露，從內(nèi)部傳達的主要內(nèi)容來看，此前長期爭議的幾個焦點問題，在決策層達成重要共識，成為國企改革新的突破口，特別是幾個有市場化標簽意義的亮點，值得高度關注：
其一，國企分類改革思路明確，有望分為商業(yè)類和公益類，并界定功能、劃分類別、分類監(jiān)管、分類定責、分類考核。國有資本對兩類企業(yè)的持股比例也有望明確。
其二，國企從“管人管事管資產(chǎn)”轉向“管資本”，有望明確以管資本為主推進國資監(jiān)管職能轉變，以管資本為主改革國有資本授權經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資、運營公司，國資監(jiān)管機構對其履行出資人職責，并授予其對授權范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責。
其三，有望加大國企集團層面的公司制改革力度，引入各類投資者實現(xiàn)股權多元化，推動國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實現(xiàn)集團公司整體上市。在完善現(xiàn)代企業(yè)制度上，將允許部分國有資本轉化為優(yōu)先股，在少數(shù)特定領域探索建立國家特殊管理股制度；同時強調(diào)重點推進董事會建設，“法無授權任何政府部門和機構不得干預”，試圖解決部分國企董事會虛設問題。
其四，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟上，將不搞“一刀切”，鼓勵非國有資本通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等方式參與國企改制或國有控股上市公司增資擴股及企業(yè)經(jīng)營管理。同時，還將優(yōu)先在轉制科研院所、高新技術企業(yè)、科技服務型企業(yè)開展員工持股試點，員工持股主要采取增資擴股、出資新設等方式。
長期關注國資改革的中國政法大學教授李曙光認為，從“管企業(yè)”到“管資本”的轉變，是一大進步。中央首次明確以管資本為主推進國資監(jiān)管機構職能轉變，以管資本為主改革國有資本授權體制，改組組建國有資本投資、運營公司等。這意味著，國資委今后不再兼當“婆婆”，要做干凈的“老板”。
近日，業(yè)界對國企改革頂層設計總方案的熱議，推高了各方對國企改革的預期，也給中國內(nèi)地股市注入一股暖流，部分國企改革概念股連日出現(xiàn)漲停。對于即將正式公布的新方案，部分學者之間的爭議依然針鋒相對，但在聯(lián)辦財經(jīng)研究院院長、國稅總局前副局長許善達看來，從各方面?zhèn)鬟f的指導意見的主要內(nèi)容來看，一些此前有爭議的領域將獲得明顯突破，國企改革會沿著市場化的方向繼續(xù)前行。
按照國企改革的漸進邏輯，改革已步入“深水區(qū)”，多位參與過國企改革方案多輪討論的權威專家向《財經(jīng)》記者表示，未來央企層面的改革將加速，或將涌現(xiàn)央企并購重組浪潮。同時，隨著改革路線圖的細節(jié)逐步厘清，操作辦法陸續(xù)祭出，事關中國經(jīng)濟增長效率和轉型升級的國企改革，將有助于消除中國經(jīng)濟的增長抑制、卸去增長拖累，迎來新一輪增長紅利。
一些研究國企改革的專家也認為，即將公布的指導意見有的表述并未觸碰目前國企發(fā)展中的一些體制性頑疾，后續(xù)改革仍待推進。據(jù)悉，完善國企公司治理結構的相關改革措施，或將低于外界此前預期，導致國有企業(yè)董事會虛置的諸多掣肘因素無法在短期內(nèi)消除，部分專家呼吁多年的企業(yè)干部管理制度改革，也待進一步破題。
李曙光表示，指導意見估計將著重提國有企業(yè)改革，對國有資產(chǎn)和國有資本改革缺乏總體設計。2008年《國有資產(chǎn)法》并沒有引用國有企業(yè)概念，因為它包括了國有獨資、國有控股、國有參股等類型，除國有獨資企業(yè)按老的《企業(yè)法》運作外，其余類型均按新的《公司法》運作。有學者關注，此次若過多重提國有企業(yè)概念，是否意味著原來那套國企管理制度會有某種程度的回潮？
相關專家提醒，當年制定的這部《國有資產(chǎn)法》也面臨與時俱進的問題，在新的國企改革設計總方案公布實施之后，對不合時宜的法律條文進行修訂，也是必然的。雖然中國的國有企業(yè)改革任重道遠，但市場化改革取向并未發(fā)生變化，至于改革的快與慢、多與少，受制于各種因素，欲速則不達。
多方角力
國企改革在中國從來都是牽一發(fā)而動全身的重大議題。經(jīng)歷過1998年國企三年脫困闖關、2003年國資監(jiān)管體制變革，新一輪的國企改革從一開始就被外界寄予厚望。
2013年11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，明確要求“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。
這些全新提法贏得了普遍好評，對位于北京西便門橋旁的國務院國資委來說，過去那一套“管企業(yè)”的做法面臨調(diào)整。如何管好國有資本，對他們和各方面均是一個全新的課題。
2014年11月，國務院副總理馬凱掛帥國務院國有企業(yè)改革領導小組，一個能夠統(tǒng)領國資委、財政部、發(fā)改委、人社部等部委的改革方案設計組織成立，相關調(diào)研、討論和方案起草隨即密集展開。
《財經(jīng)》記者獲悉，幾經(jīng)磨合之后，國企改革的“1+N”方案大致成型于2014年底前后。其中國企改革領導小組負責統(tǒng)籌規(guī)劃并出臺“1+N”整體規(guī)劃中的“1”，即深化國企改革指導的指導意見，“N”則包括了由國資委負責的國企功能的定位和分類，由財政部負責的國有資本投資運營的方案，由國家發(fā)改委負責的混合所有制改革方案，以及由人社部負責的薪酬制度改革方案等。
上述方案的起草和修改，經(jīng)歷了較長時間。2013年11月12日，十八屆三中全會閉幕后不久，國資委相關部門曾花了一個晚上時間，梳理出7大類、33個題目，分別交給各個司局進行深入研究。例如，發(fā)展混合所有制又細分為諸多子課題，國資委的核心司局之一的企業(yè)改革局，牽頭負責研究“改組國有資本控股公司，組建國有資本運營公司”、探索員工持股等課題。
2014年1月31日春節(jié)后，國資委拿出了一個框架性文件初稿，約六頁紙的篇幅。一位接近國資委的人士向《財經(jīng)》記者表示，從當時看到的這幾頁內(nèi)容來看，如何具體落實三中全會精神，有關機構的思路和意見尚不清晰。
為中央出謀劃策的還包括國務院發(fā)展研究中心、中央財經(jīng)領導小組辦公室等官方機構。官方智囊機構國務院發(fā)展研究中心承擔著國有資本管理體制課題研究的任務，2014年下半年以來，課題組到北京、上海、天津、湖北、廣東、湖南、黑龍江、四川、重慶、陜西、江蘇、安徽等省市進行了國資改革專題調(diào)研，并形成了專門的研究報告。
同時，相關各方對新一輪國企改革展開了激烈討論，爭議的一個焦點是國資委是否需要效仿新加坡“淡馬錫模式”、中央?yún)R金模式，完善出資人制度。
在最初一段時間，財政部有關專家建議考慮淡馬錫模式、匯金模式，成立投資運營公司，由其履行出資人職責，這意味著國資委將做專門的監(jiān)督者。在一些學者看來，過去國資委既做“婆婆”又做“老板”，承受了較大的社會壓力。
受訪的國資系統(tǒng)人士認為，國資委管理的央企多是行業(yè)企業(yè)，有許多歷史遺留問題，中國的國企改革不宜簡單照搬所謂淡馬錫模式。亦有分析人士提及，考慮到國企資產(chǎn)規(guī)模之大和牽涉面之廣，應探索形成適合自身國情的國企改革“中國新模式”。
涉及股權和所有制問題的混改怎么“混”，則是另一項頗具爭議的話題。
國資委企業(yè)改革局一位官員曾向《財經(jīng)》記者介紹說，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟有利于放大國有資本的功能，有利于發(fā)揮國有資本的控制力和影響力；有利于構建一個有效制衡的真正的董事會，實現(xiàn)真正的法人治理結構。
但是，哪些行業(yè)可以混合，哪些行業(yè)是混合“禁區(qū)”？混合以后，國有股占比多少為宜？如何評估國有資產(chǎn)？
一些地方官員表示，混合所有制改革雷聲大雨點小，主要是擔心推進改革若不妥當，或承擔“造成國有資產(chǎn)流失”之責。部分民企對入股國企既有熱情，也有擔憂，如萬達集團董事長王健林曾公開提及，混合所有制若仍然是國企控股，不等于民企拿錢幫國企嗎？這一說法頗能代表民企對國企混改的矛盾心理。
與之相關，國企混合所有制改革時，員工能否持股、如何持股，也是廣泛爭議的焦點話題。
在此前討論中，一些官員對國企員工持股的正當性提出質疑，但更多主張國企市場化改革方向的專家堅持認為，員工持股是必然會進行的激勵制度安排，差別僅在于如何持股、如何界定權益的問題�！敦斀�(jīng)》記者獲悉，反復修改的指導意見最終傾向于明確以“不動存量”的方式進行，即員工持股主要采取增資擴股、出資新設等方式，避免了國有資產(chǎn)流失。一位對此持明確支持態(tài)度的專家認為，員工當了主人，能有效解決內(nèi)部人的腐敗、浪費和企業(yè)虧損問題，國有企業(yè)的效率也會隨之提升。
在員工持股的行業(yè)選擇上，比較一致的建議是優(yōu)先在轉制的科研院所、高新技術企業(yè)、科技服務型企業(yè)進行試點，支持對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和可持續(xù)發(fā)展有較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務骨干持股。這與一些地方國企率先進行的嘗試形成呼應，早在2012年，上海、江蘇、重慶等地就已經(jīng)開始探索具體的改革模式。
上述改革爭論在2014年底開始形成一些多數(shù)共識，隨著國務院國有企業(yè)改革領導小組成立，改革總體方案的討論與修改進程開始加快。按照分工，國資委負責國企的功能定位與分類改革，發(fā)改委負責制定混合所有制改革辦法，財政部負責資本經(jīng)營預算等資本管理體制改革，人社部則主要負責薪酬改革方案，在其后一段時間，幾個改革方案陸續(xù)修改成形，提交更高層斟酌。
就在外界對相關改革方案要點多有猜測之際，2015年7月中旬，國家主席習近平在東北考察，針對國企改革提出了“兩個堅持”、三條“硬標準”和三個“有利于”，這些重要表述，被視為中國國企改革將向縱深推進的關鍵信號。外界因此預期，國企改革頂層設計總方案出臺的時機已經(jīng)成熟，“具有歷史意義的變化就要發(fā)生”。
不搞“一刀切”
中國擁有世界上規(guī)模最大的國有資產(chǎn)和龐大的國企隊伍。據(jù)財政部統(tǒng)計，截至2014年底，中國各類國有企業(yè)共有15.6萬戶，其中央企約為5.2萬戶，地方國企約為10.4萬戶，國企數(shù)目居全球之首。
在各類央企中，直接由國資委管理的有112家，財政部直接作為出資人的有6000多家，間接作為出資人的有4萬多家。管理央企的兩大主體分別是國務院國資委和財政部。其中國資委管理中石油、中石化、中國移動等特大型實業(yè)央企。財政部企業(yè)司也管理部分特大型國有企業(yè)，如中國郵政、中國煙草、中國鐵路等專營性國企。中央?yún)R金則通過持股方式管理著多數(shù)特大型金融國有企業(yè)，比如工農(nóng)中建四大銀行、新華保險、國泰君安證券等。
從行業(yè)分布來看，央企主要集中在一些壟斷性行業(yè)，例如石油石化、電信、金融、軍工等，同時也涉及一些競爭性行業(yè)，比如房地產(chǎn)、食品等。地方國有企業(yè)的行業(yè)分布則呈現(xiàn)兩個集中現(xiàn)象。
根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)研，地方國企一是向當?shù)刂еa(chǎn)業(yè)集中，例如上海市經(jīng)營性企業(yè)資產(chǎn)八成以上集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等；陜西、河南省屬國有企業(yè)資產(chǎn)主要集中在能源化工、裝備制造、有色金屬等行業(yè)。二是向公共基礎設施領域集中。如重慶市市屬國有企業(yè)30%的資產(chǎn)集中在公共基礎設施領域。湖北省僅交通投資集團一家企業(yè)的資產(chǎn)就占省屬經(jīng)營性資產(chǎn)總量的50%以上。
從地域來看，各地的國有企業(yè)發(fā)展水平不一，例如上海市，國有企業(yè)逐步完成從資產(chǎn)到資本的階段，當?shù)卣恢贝罅ν七M國有企業(yè)整體改制上市。而對于計劃經(jīng)濟進入較早，退出較晚的東北地區(qū)來說，國有企業(yè)對當?shù)亟?jīng)濟貢獻巨大，改革任務較重。因而，國企改革方案設計應兼顧不同地區(qū)，不搞“一刀切”。
對于各方關注的混合所有制改革，多位曾參與指導意見討論修改的專家均提及，基本共識是要充分發(fā)揮市場機制作用，堅持因地、因業(yè)、因企施策，宜獨則獨，宜控則控，宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。
9月9日在大連夏季達沃斯論壇上，遼寧省常務副省長周忠軒告訴《財經(jīng)》記者，遼寧國企成立時間較長，歷史包袱重，廠辦大集體的改革正在制定方案，對企業(yè)辦社會職能進行剝離�！拔覀儾皇呛唵蔚匕l(fā)展混合所有制經(jīng)濟，而是按照市場的經(jīng)濟原則提高國企效率，提高它的競爭力�！敝苤臆幷f。
波士頓顧問公司董事長Rich Lesser在大連夏季達沃斯論壇上也說，“改革是精簡國企，提升效率，吸引外部資本，實現(xiàn)混合所有制。國企的領導也要提升效率，有所創(chuàng)新，這樣才能推動企業(yè)在未來的增長，也是更廣泛意義上的改革�！�
國務院發(fā)展研究中心原副主任陳清泰接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，國企改革一個核心問題是，國企集團公司必須整體改制。
中國工商銀行原行長楊凱生介紹說，當年國有企業(yè)改制上市時，有許多歷史遺留問題未能得到解決，但是又急于上市，于是采取保留一個集團公司的方式，把優(yōu)質資產(chǎn)留給股份公司，劣質資產(chǎn)和大量負債、冗余人員留給集團公司。國資委系統(tǒng)一位官員稱，包括上海市在內(nèi)的一些地方一直堅持整體上市，但是此一方式也有很大的難度。
分類改革是本輪改革著墨較多之處。據(jù)悉，多數(shù)建議集中于將國企分為商業(yè)類、公益類，實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)督、分類定責、分類考核。
對于主業(yè)處于充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國企，原則上都要實行公司制股份制改革，引入其他國有或非國有資本，實現(xiàn)股權多元化，并著力推動整體上市。
對于主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位。對自然壟斷行業(yè)，實行政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革；對需要實行國有全資的企業(yè)，也要積極引入其他國有資本實行股權多元化；對特殊業(yè)務和競爭性業(yè)務實行業(yè)務板塊有效分離，獨立運作、獨立核算。
對公益類國有企業(yè)，重點考核成本控制、產(chǎn)品服務質量、營運效率和保障能力，有區(qū)別地考核經(jīng)營業(yè)績指標和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會評價。
國資委一直主張對國企實施分類改革，今昔不同的是，國企的分類從三類變?yōu)閮深�。專家們期望，新的指導意見能通過分類，界定不同國有企業(yè)的功能，也有利于未來實施混合所有制改革。
不過，這項工作操作起來并不簡單，以中航工業(yè)為例，既有軍工類業(yè)務，也有商業(yè)零售、地產(chǎn)等商業(yè)類業(yè)務，在國有資本經(jīng)營預算不能覆蓋軍工研發(fā)時，商業(yè)業(yè)務對其形成了很多內(nèi)部交叉補貼。
如何“管資本”
目前管理國有企業(yè)的政府部門主要為國資委和財政部，若新的指導意見明確今后國資監(jiān)管以管資本為主，上述兩大部門也將面臨新的改革挑戰(zhàn)。
在9月6日召開的洪范法律與經(jīng)濟研究所學術研討會上，《財經(jīng)》記者獲悉，前不久，財政部向十多個部門發(fā)函征求意見，討論下一步財政部如何管理國企，哪些企業(yè)該進行混合所有制改革，相應的改革方案如何報批，財政部管理的國企范圍多大等。
國資委系統(tǒng)的相關人士也認為，在新的指導意見發(fā)布后，國資委也需要進行相關的自我改革，以匹配其新職能。
2003年，國務院國資委成立。陳清泰曾參與設立國資委的決策，他告訴《財經(jīng)》記者，當時將其定位為特設機構，帶有過渡性，旨在逐步解決國有企業(yè)一些歷史遺留問題，以及國有企業(yè)多頭管理、無人負責的管理狀態(tài)。在當時，國企的國家所有權虛置、分散，以及“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象較為突出。
此前，國有企業(yè)的管理職能分散在各個部門，其中，行業(yè)主管部門管生產(chǎn)經(jīng)營，中組部（人事部）管人事，國家計委管基本建設，經(jīng)貿(mào)委管技術改造，財政部管資產(chǎn)，勞動部管收入分配等，這種分散管理體制造成的結果是責任主體的缺失。
國企改革經(jīng)歷了三年脫困之后，急需管理體制上的創(chuàng)新，從而真正實現(xiàn)權利、義務、責任相統(tǒng)一，管人、管事、管資產(chǎn)相結合。此后國有企業(yè)迅速做大，并迎來了十多年的黃金發(fā)展期，不得不承認，這與管理體制的創(chuàng)新和國資委的努力密不可分。
2003年5月13日，即國資委成立不久，國務院第8次常務會議討論通過了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》。該條例賦予了國資委“對企業(yè)負責人任免、考核和獎懲”“承辦政府交辦的任務”等職責，以及“推進結構調(diào)整、推進管理現(xiàn)代化、建立現(xiàn)代企業(yè)制度”等義務。國資委成立之初，實際權責就超出了一般股東權責的范圍。
除了股東權責，還有安全生產(chǎn)、節(jié)能減排等公共管理權責，涉及企業(yè)內(nèi)部組織架構、人力資源、財務等內(nèi)部管理權責，決策制度、紀律檢查、宣傳、黨員教育培訓等黨群工作職責。國務院發(fā)展研究中心課題組對公開的255個規(guī)章文件進行分析，認為國資委監(jiān)管范圍廣泛，監(jiān)管權責超出一般股東權責范圍；監(jiān)管方式多樣，既有行政審批，也有行政指導、通報等；有關規(guī)章文件往往覆蓋從基本股東權責到企業(yè)內(nèi)部制度等廣泛問題。
在股份制改革完成以前，國資領域管理只能采取管人、管事、管資產(chǎn)的模式。多位專家提醒，管資產(chǎn)與管資本一字之差，實質卻相去甚遠，管資產(chǎn)的法理基礎是公權，權責基礎是行政隸屬關系；管資本的法理基礎是司法，權責基礎是股份所有權。在當時國企股份制改革完全以前，國企治理和管理問題較為突出，國資委對其進行行政監(jiān)管有積極意義，因而應歷史地、全面地看待職責過寬問題，但是其干預過多卻成為國企發(fā)展的阻力。
全國人大財經(jīng)委副主任委員、國務院國資委原副主任邵寧曾坦誠，國資委存在“做過了頭”的問題，該管的管了，不該管的也管了，有時存在管得過多過細的問題。
國資委直接介入企業(yè)經(jīng)營性質活動，亦引發(fā)國企一線人士的抱怨。國資委力推主業(yè)管理，即要求國企突出主業(yè)，不過過度多元化，一些非主業(yè)業(yè)務退出，這也令國資委與一些國有企業(yè)之間爭執(zhí)不斷。
2008年，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》在一片爭議聲中獲得通過。這部法律賦予國資委履行出資人職責，但是并未明確其他職責的存廢。這部法律沖洗了國資委這個特設機構的過渡性色彩，國資委從此集出資人和監(jiān)管者雙重身份于一身。
李曙光認為，2008年《國資法》通過后，國資委強化了它的政府監(jiān)管功能，弱化了出資人、所有人、經(jīng)營人的角色，“接下來國資委要做的重點，應該是如何轉型做干凈的老板這個問題”，李曙光認為，管理者從“管資產(chǎn)”轉變?yōu)椤肮苜Y本”，還有很多挑戰(zhàn)。
首要是國資監(jiān)管部門的管理思維。原來既想做“婆婆”又想當“老板”，整個管理體制以及配套的監(jiān)管體制的現(xiàn)狀，都是以管資產(chǎn)和管企業(yè)為主。指導意見明確規(guī)定只能當老板，不能再當婆婆。偏行政職能和監(jiān)管職能，都要轉向相應的政府管理部門和社會部門。這意味著這些管理部門必須及時轉變管理理念，今后國企將更強調(diào)資本的回報率、可收益性以及行業(yè)競爭性。
國有企業(yè)的一、二級企業(yè)，即母公司和控股公司或者靠上一層的子公司，都沒有“管資本”的概念，仍是過去固有的管資產(chǎn)概念。這又表現(xiàn)為純粹的國有獨資企業(yè)因歷史遺留問題，比如企業(yè)的不良資產(chǎn)、歷史欠債、員工的生老病死和安置等，但這些都不是管資本的概念。
監(jiān)管部門的角色定位和國有企業(yè)的經(jīng)營理念十分關鍵。多位專家相信，反復修改的指導意見，將對監(jiān)管者的角色進行更清晰的界定，該管的要科學管理、絕不缺位，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全；不該管的要依法放權，絕不越位，將依法應由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。若這些意見正式發(fā)布，接下來就看具體的落實細則和執(zhí)行效果。
在國有資本授權經(jīng)營體制上，專家們期望，指導意見能明確改組組建國有資本投資、運營公司（下稱兩類公司），國資委對這兩類公司及直接監(jiān)管的履行出資人職責，并授權兩類公司對授權范圍的國有資本履行出資人職責，兩類公司對所出資的企業(yè)行使股東職責。
陳清泰告訴《財經(jīng)》記者，若按上述思路，兩類公司的性質和治理結構可能會有一定的特殊性，絕對按照《公司法》設立是不現(xiàn)實的，例如兩類公司的主要負責人均屬中管干部，由中組部管理，中央任免。陳清泰建議對這些特殊性保持一定的寬容度。
對于兩類公司出資的國有實體企業(yè)，則不再特殊設置，應完全按照《公司法》設立、運行，使得公司董事會在人事任免、重大決策等問題上保持獨立性。
完善國企的公司治理結構是另一個重要且敏感的問題。專家們預期，指導意見將重申要健全公司法人治理結構，重點推進董事會建設。不過受訪人士認為，在企業(yè)干部管理制度改革并未配套推行的情況下，原則性的重申無法解決國企董事會虛設問題。
央企主要領導的選用，仍然延續(xù)按照黨政機關干部的登記授職，并非一般企業(yè)的市場化選擇結果。中央企業(yè)有副部級、正部級的行政級別之分，央企主要負責人同樣對應著不同的行政序列。多數(shù)專家認為，這種行政化的選聘、退出機制，使得央企負責人首先會考慮如何對上級負責。
接近國資委系統(tǒng)的權威人士坦言，國有企業(yè)干部管理體制改革已經(jīng)超出國資委的權限。亦有不同的看法認為，國企是執(zhí)政的經(jīng)濟基礎，對其主要領導人延續(xù)行政化任用機制，也順理成章。部分優(yōu)秀的國企領導轉身進入各級政府部門任職，有利于相關經(jīng)濟決策和政策實施更加有效。
“現(xiàn)在有一部分國企出現(xiàn)腐敗問題，解決這些問題有兩種技術路線，一種是不斷地疊加、強化外部監(jiān)管，另一種是認認真真地改善公司治理�！标惽逄┱J為，現(xiàn)在看來，很多人并不太相信公司治理的有效性。讓人擔心的是，人為地扭曲了公司治理，回過頭來又否定公司治理的有效性。
國企改革不是短期內(nèi)可以完成的艱巨任務，研究國企改革多年的專家告訴《財經(jīng)》記者，盡管在各個領域快步推進國企改革尚有難度，但國企改革還在市場化的路上，把已經(jīng)達成的共識和突破逐一實現(xiàn)，新的改革才會水到渠成，急不得，也不能停。
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