| 【《法制周末》 2015年09月16日】
【導(dǎo)讀】從文件透露的信息來看，下一步國家將在國企分類(國有企業(yè)將分為商業(yè)類和公益類)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)性籌建多個國資投資運營公司作為國企改革重要的平臺，開展類似“淡馬錫模式”即政府直接授權(quán)運營公司履行出資人職責(zé)的試點。同時，國資委也將完成身份上的轉(zhuǎn)變。
9月13日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)發(fā)布，這一新時期指導(dǎo)和推進國企改革的綱領(lǐng)性文件終于正式出爐。
《指導(dǎo)意見》明確，要以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，同時明確要開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)的試點。
這一“以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變”的規(guī)定意味著，國資改革的類“淡馬錫模式”試點工作將就此展開。
“此次國企改革可以看作類‘淡馬錫模式’。與‘淡馬錫模式’相比，兩者都是將監(jiān)管機構(gòu)管資本作為目的，不同之處在于我國的國企改革更加強調(diào)黨委的作用但企業(yè)的激勵機制不足。在改革過程中，不僅要借鑒‘淡馬錫模式’的成功經(jīng)驗，還要強調(diào)黨委會、職工代表大會和工會的作用。”國家行政學(xué)院社會和文化教研部高級經(jīng)濟師郭全中對法治周末記者說。
可模仿不可照搬
從文件確定的信息來看，下一步國家將在國企分類(國有企業(yè)將分為商業(yè)類和公益類)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)性籌建多個國資投資運營公司作為國企改革重要的平臺，開展類似“淡馬錫模式”即政府直接授權(quán)運營公司履行出資人職責(zé)的試點。
其實，淡馬錫模式很早就被學(xué)界和決策者所關(guān)注。
1974年，新加坡成立淡馬錫控股公司，新加坡政府財政部對其擁有100%的股權(quán)，專門負責(zé)各類國有資本運營和管理。時至今日，該公司已掌控了新加坡電信、新加坡航空等幾乎所有最重要、營業(yè)額最大的企業(yè)，基本占據(jù)新加坡金融、交通、通訊、電力、科技、地產(chǎn)等關(guān)鍵領(lǐng)域，間接控制兩千余家各種類型的其他企業(yè)，所持有的企業(yè)股票市值占到新加坡股市的47%，營業(yè)收入占到國民生產(chǎn)總值的13%，幾乎主宰了新加坡的經(jīng)濟命脈。
淡馬錫的職責(zé)定位是履行“商業(yè)公司的所有者責(zé)任”，要求實現(xiàn)“政企分開”。淡馬錫在關(guān)系到新加坡公共服務(wù)的一些國企(在新加坡稱為國聯(lián)企業(yè))中所占的股份較大。作為公司的股東，淡馬錫本身不參與這些公司的商業(yè)決策或運營。
淡馬錫最高權(quán)力機構(gòu)是董事會，其有權(quán)決定公司經(jīng)營的大政方針、股息分配及配股等事宜。董事會下設(shè)執(zhí)行委員會、審計委員會、領(lǐng)袖培育與薪酬委員會，負責(zé)公司主要業(yè)務(wù)、風(fēng)險監(jiān)控及人財物管理等事務(wù)。董事會授權(quán)高級管理層負責(zé)執(zhí)行董事會設(shè)定的戰(zhàn)略和政策，并負責(zé)公司日常運營與管理。董事長和總裁之間職責(zé)分工明確，相互制衡。淡馬錫對所投資的企業(yè)，按照法律制度行使股東權(quán)利，不干預(yù)企業(yè)日常運營和決策，力求在授權(quán)與守則之間取得動態(tài)平衡。
新加坡國立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院副教授顧清揚說，在新加坡上市公司公司治理最好的10個企業(yè)中，大概有7個是國聯(lián)企業(yè)。淡馬錫對于國聯(lián)企業(yè)的監(jiān)管，打破了世界上國有企業(yè)的兩大通病——經(jīng)濟效益不高；或是借助壟斷獲得較高利潤，但是公司治理不好的格局。
根據(jù)《淡馬錫年度報告2015》顯示，截至2015年3月31日，淡馬錫的投資組合凈值為2660億新元，按新元計算的1年期股東總回報率為19.20%。
“所謂淡馬錫模式，就是構(gòu)建政府、國資運作平臺、企業(yè)的三層架構(gòu)。在宏觀層面由政府牢牢掌控，而在微觀運行層面由職業(yè)經(jīng)理負責(zé)，形成了一套獨特的國企改革與國資管理的‘淡馬錫模式’�！北本┘s瑟投資有限公司董事長陳九霖[微博]認為，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，正是淡馬錫模式的精髓所在。
郭全中認為，淡馬錫模式值得借鑒的經(jīng)驗主要有兩點：第一，國家直接管資本，直接面向幾大國有資本投資公司，而不是像以前一樣面向一百多家國企，管理能夠更有效。第二，投資公司作為股東履行出資人職責(zé)，這種定位更加合適和有效。
但郭全中同時向記者強調(diào)，由于我國和新加坡情況不同，這種模式并不能照搬使用。在我國的國企改革中，有兩個問題需要解決：第一，黨委的作用如何發(fā)揮？政治核心會不會擴大為一切的核心，從而影響政企分離的改革方向。第二，激勵機制如何構(gòu)建？新加坡公務(wù)員的收入很高，企業(yè)家激勵機制也很健全，而我國在這方面做的仍然不夠。
上海金融與法律研究院研究員聶日明在接受法治周末記者采訪時認為，中國國企改革有兩個工作要做：第一，國企規(guī)模太大，數(shù)量高達1.5萬家，資產(chǎn)規(guī)模超過100萬億元，需要大規(guī)�？s減國企的規(guī)模。第二，建立公平的市場環(huán)境、落實現(xiàn)代公司治理機制。
國有投資運營公司已試點
郭全中對法治周末記者分析，國企改革要形成的類“淡馬錫模式”，就是要形成一個“國資委[微博]、國有資本投資運營公司、國企”的三級架構(gòu)，國資委[微博]下會成立幾個大的投資公司，也可能以現(xiàn)有的大型國企轉(zhuǎn)型而成，現(xiàn)有國企將被整合到投資公司旗下。
所謂國有資本投資運營公司，是指國家授權(quán)經(jīng)營國有資本的公司制企業(yè)。公司的經(jīng)營模式，是以投資融資和項目建設(shè)為主，通過投資實業(yè)擁有股權(quán)，通過資產(chǎn)經(jīng)營和管理實現(xiàn)國有資本保值增值，履行出資人的監(jiān)管職責(zé)。
對于《指導(dǎo)意見》中關(guān)于改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的安排，即改組組建國有資本投資、運營公司、國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)國有資本投資、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。
財政部部長助理許宏才表示，這樣的制度設(shè)計，將改變以往國有資產(chǎn)監(jiān)管機制直接對所監(jiān)管企業(yè)履行出資人權(quán)利的模式，而改由國有資本投資、運營公司對所授權(quán)的國有企業(yè)履行出資人權(quán)利，真正形成政府和市場之間的“界面”和“隔離帶”
《指導(dǎo)意見》明確，開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)的試點。財政部部長助理許宏才表示，2015年，國資委、財政部將會同有關(guān)部門在中央管理的110多家企業(yè)中積極推進包括直接授權(quán)試點在內(nèi)的國有資本投資、運營公司試點工作。
實際上，在國家層面上，2014年國資委就啟動包括國有資本投資運營公司等“四項改革”試點工作，目前具體細節(jié)暫未披露。
而在地方層面，地方國資已在加快布局改組與組建國有資本投資運營公司。作為政府管理國企方式向“管資本”轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)之一，廣東、上海、重慶等十余個省市均明確今年將推進組建國有資本投資運營公司。目前包括遼寧、云南、上海、廣州、合肥等地，已有國有平臺公司開展實質(zhì)性股權(quán)運作。
以上海為例，上海國盛(集團)有限公司(簡稱“國盛集團”)和上海國際集團有限公司(簡稱“國際集團”)作為平行的兩大國有資本流動平臺，均由上海國資委全資持股。去年8月至今，上海梅林、上海建工、金楓酒業(yè)、申達股份、棱光實業(yè)、龍頭股份、交運股份、海博股份、耀皮玻璃9家公司已劃入國盛集團；上港集團、上汽集團則劃入國際集團。
“搭建資本流動平臺的本質(zhì)就是要將全社會的國有資本推向市場，推向市場的國有資本都交給這個平臺管理�！鄙虾Ｊ薪�(jīng)濟體制改革研究會副會長張暉明說。
《指導(dǎo)意見》特別強調(diào)，以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。這意味著，今后國有企業(yè)之間的兼并重組很大部分將由國有資本投資運營公司去操作。
中國企業(yè)研究院首席研究員李錦表示，未來將會在分類的基礎(chǔ)上，選取一批具備條件的央企試點進行改組，在此基礎(chǔ)上形成國有投資運營公司，國資委等政府部門的一些權(quán)力將會隨之下放。而這樣的投資運營平臺，將在行業(yè)范圍內(nèi)開展股權(quán)運營，改善國有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量效益，實現(xiàn)國有資本的保值增值。
與以往的行政劃撥不同，此次將由市場定價。
“和以往國資委直接管理資產(chǎn)略有不同的是，國有資本投資運營公司與所出資企業(yè)更加強調(diào)以資本為紐帶的投資與被投資的關(guān)系，更加突出市場化的改革措施和管理手段�！崩铄\說。
國資委即將完成身份轉(zhuǎn)變
《指導(dǎo)意見》明確，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)要實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。也就是說，自2003年成立至今，掌管112家、去年達到近40萬億元的龐大央企資產(chǎn)的國資委，即將完成身份上的轉(zhuǎn)變。
長期以來，國有資產(chǎn)管理體制都是圍繞著“管資產(chǎn)”為中心來運作，但政府只有通過對國企“管人”和“管事”，才能達到“管資產(chǎn)”的目的。
對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授李長安認為，這種體制帶來的弊端也是顯而易見的，政企不分、政資不分、多頭管理、出資人權(quán)利分散、無人承擔(dān)最終責(zé)任等現(xiàn)象較為突出。國企高管既是政府官員，又要承擔(dān)企業(yè)家的角色。
以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，是十八屆三中全會提出的新要求，是完善國有資產(chǎn)管理體制的方向和重點。
國務(wù)院國資委主任張毅表示，《指導(dǎo)意見》在三方面作出了改革：
一是以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。準(zhǔn)確把握履行出資人職責(zé)的定位，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向管資本為主的轉(zhuǎn)變。該管的要科學(xué)管理，決不缺位，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全；不該管的要依法放權(quán)，絕不越位，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。
二是以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。改組組建國有資本投資、運營公司，作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，按照責(zé)權(quán)對應(yīng)原則切實承擔(dān)起保值增值責(zé)任。
三是以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置。以市場為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，增強國有經(jīng)濟整體功能和效率。
四是以管資本為主推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。穩(wěn)步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，加強國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。
中國政法大學(xué)教授、國資改革專家李曙光表示，“以管資本為主”是國資監(jiān)管思維的一大變化和進步，表明國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)將更多扮演“老板”的角色，而不是“婆婆”的角色，原來“管人、管事、管資產(chǎn)”管理風(fēng)格將會改變，不再過多干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的事務(wù)，而是主要關(guān)注國有企業(yè)增值保值、做強做大做優(yōu)，強調(diào)國有資本功能的放大。
國企改革將企業(yè)自主決策的事項歸位于企業(yè)，國資監(jiān)管機構(gòu)職能將發(fā)生轉(zhuǎn)變。
“要依法落實法人財產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，將切實落實和維護董事會依法行使重大決策，選人用人，薪酬分配等權(quán)利，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)。法無授權(quán)任何部門和機構(gòu)不得干預(yù)。”在9月14日上午舉行的《指導(dǎo)意見》吹風(fēng)會上，國資委副主任張喜武表示。
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