| 【《和訊網》 2015年11月11】
【導讀】雖然同是國有資本的出資人代表，國資委與國有資本投資、運營公司的最大區(qū)別在于國有資本投資、運營公司是公司法下的法人股東，以財務性持股、戰(zhàn)略性核心業(yè)務控股方式行使股東權利。而國資委作為政府直屬特設機構，非公司法人股東，在行使股東權利的方式上與前者有一定的差異。
改組組建國有資本投資、運營公司，就好比在政府和企業(yè)之間切了一刀，今后國資監(jiān)管機構以監(jiān)為主，兩類公司以管為主，企業(yè)本身經營為主，各歸其位，這是改革的關鍵。這將極大地改變以往國資委作為直接對所監(jiān)管企業(yè)履行出資人權利的模式。
11月4日上午，國務院印發(fā)了《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》(下稱《意見》)，作為新一時期國企改革的指導意見的重要配套文件，這是繼《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》之后國資國企改革領域的又一重磅文件，與此前發(fā)布的有關國資國企改革的政策一脈相承。
“將會對2003年國資委成立以來所形成的國資管理體制進行一次全面重構，實現(xiàn)對原有管理架構的重大突破。”北京師范大學中國能源與戰(zhàn)略資源研究中心研究員董曉宇對記者說。
國資委與國有資本投資、運營公司多元化并存
“改組組建國有資本投資、運營公司，就好比在政府和企業(yè)之間切了一刀，今后國資監(jiān)管機構以監(jiān)為主，兩類公司以管為主，企業(yè)本身經營為主，各歸其位，這是改革的關鍵。”中國企業(yè)研究院首席研究員李錦在接受媒體采訪時說，這將極大地改變以往國資委作為直接對所監(jiān)管企業(yè)履行出資人權利的模式。
另外《意見》還明確，在改組組建國有資本投資、運營公司的具體實施中，開展間接授權模式和直接授權模式試點工作，探索可復制模式，以便推廣應用�！斑@意味著國資委與國有資本投資、運營公司將多元化并存�！倍瓡杂顚τ浾哒f。
直接授權模式指的是政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責，國有資本投資、運營公司根據(jù)所有的出資人職責對所出資企業(yè)行使出資人職責。
“直接授權模式實際上就是淡馬錫經驗。”上海金融與法律研究院研究員聶日明對記者說，直接授權實際上是由財政部進行運營管理，和淡馬錫模式是一個道理。
淡馬錫是由新加坡財政部100%持股的國有資本運營公司，其職責定位是履行“商業(yè)公司的所有者責任”。在經營方面，淡馬錫公司專門負責各類國有資本運營和管理，責任是確保原國有資本的保值增值。實踐中淡馬錫模式不僅是實施“政企分開”的有力手段，避免政府考核之下多重目標的要求對于企業(yè)產生的束縛，而且經營市場化，為新加坡的經濟做出了巨大貢獻。
另外，財政部相關負責人表示，在直接授權模式下，國有資本投資、運營公司將享有完整的出資人權利，極大地縮短了出資人和企業(yè)之間的委托代理鏈條，且能避免間接授權模式下國資監(jiān)管機構和國有資本投資、運營公司之間可能產生的權利分享、權責不清等問題。
另一種情況是間接授權模式。國有資產監(jiān)管機構作為政府層面出資人代表，根據(jù)政府授權對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。國有資本投資、運營公司再依據(jù)公司法等法律法規(guī)對所出資企業(yè)依法行使股東權利。
“相較直接授權模式，間接授權模式是多出了國資委這道關�！币晃回斀浽u論員介紹，最初，國家設立國資委是為了改變國有企業(yè)“準政府化”的局面。以前，中石油、國家電網[微博]等國企被稱作電力部、石油部，是準政府機構。國家于2003年成立了國有資產監(jiān)管機構(國資委)，將這些企業(yè)劃到國資委，讓國資委履行出資人角色，管理公司的重大事項。國資委的設立使國有資產保值增值責任初步得到落實，國有企業(yè)有了較快發(fā)展。但隨著改革的推進，國有資產監(jiān)管機構在監(jiān)管的范圍、程度、方式等方面產生一些問題，導致企業(yè)活力不足，亟需解決。
當下，為了進一步激發(fā)企業(yè)活力，《意見》明確，讓國有資產監(jiān)管機構更聚焦于監(jiān)管職能。明確除此以外其他權責“歸位”：將出資人權利授權國有資本投資、運營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)行使；將依法應由企業(yè)自主經營決策的事項歸位于企業(yè)；將國有資產監(jiān)管機構配合承擔的公共管理職能，歸位于相關政府部門和單位。
就直接模式和間接模式的差別，董曉宇介紹，雖然同是國有資本的出資人代表，國資委與國有資本投資、運營公司的最大區(qū)別在于國有資本投資、運營公司是公司法下的法人股東，以財務性持股、戰(zhàn)略性核心業(yè)務控股方式行使股東權利。而國資委作為政府直屬特設機構，非公司法人股東，在行使股東權利的方式上與前者有一定的差異。
“就目前來看，國資委是政府的一級授權，國有資本投資、運營公司，是二級授權。但《意見》中同時也提到‘開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作’，將來國有資本投資、運營公司與國資委都可以是政府直接授權，都是一級授權。但具體怎么分管，還需要政府部門進一步的政策落實。在此方面需要謹慎，因為部門利益糾葛比較大、涉及問題較多。如果處理不好的話，會給企業(yè)帶來多個‘婆婆’管制�！倍瓡杂钫f。
方案落實還要從操作層面著手
“雖然《意見》給出了總體框架，但資本投資、運營公司設立的規(guī)定究竟能夠落實到何種程度，還是需要從具體操作層面著手�！币晃回斀浽u論員指出，目前，一些國有企業(yè)為了逃避拆分、重組，繼續(xù)享受特殊身份，占有市場優(yōu)良的資源配置，不顧產能過剩的危險，不斷擴張，最終造成了國有資源和產能的嚴重浪費。
“中國鋼鐵集團就是一個典型的案例�！鄙鲜鲐斀浽u論員稱，政策要求淘汰一批產能過剩企業(yè)，合并重組中小企業(yè)，但總有一些國企憑著身份以及個別領導與政府之間的關系暗箱操作，沖破制度重圍。
彼時的中鋼，只是一家以鐵礦石進出口、鋼鐵及相關的設備貿易為主的公司，2003年的營業(yè)收入只有120多億元，處在中國企業(yè)500強中位列第150位。但在當時個別領導要求“行業(yè)前3名以外的央企或有可能被重組、淘汰”的危機下，為了不被兼并重組，不顧產能過剩，迅速擴張，在此期間，中鋼的銷售年收入火速增長，從2003年的130億元，一直到了2007年的1200億元，4年增長了867%。
而據(jù)媒體報道，中鋼集團1200億元的資產，基本是從銀行借來的。雖然難以想象，但央企的名頭的確換來了不少銀行的信任，銀行認為國家會為其擔保，從而貸款給中鋼。而中鋼通過貸款運作的投資和貿易，卻沒有得到相應的收益。導致負債率越來越高，財務費越來越大。2010年，中鋼集團的財務報表虧損達14.7億元。一旦中鋼集團破產，國家將會面臨重大國有資產流失。
操作層面的問題也是人的問題，企業(yè)運作得好壞，政策最終的落實，關鍵還是人在起主導作用。國企高層領導往往是高層空降兵，在行政安排下可能連自己都不清楚在新企業(yè)任職的期限長短，也就很難去切實考慮企業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。曾擔任國務院企業(yè)改革局副局長的周放生在接受媒體采訪時講到，在很長一段時間里，不少央企的外部董事有半數(shù)以上是中央企業(yè)退休下來的領導，一些央企董事會甚至形同虛設。一股獨大所導致的腐敗案例屢屢被爆出。
另外，操作層面的疏漏很大一部分原因是政策層面“管得過少”。對此，中央財經大學教授、中國公共采購研究所所長曹國富認為，政策的制定上還有很多方面需要細化和完善。他舉例，目前很多國有企業(yè)暴露出來采購利益輸送和利益的交換問題，這主要是因為國有企業(yè)采購空間大。但是在監(jiān)管上，究竟是通過股東行使監(jiān)督權加以規(guī)范，還是通過外部干預，通過制定國有企業(yè)采購法來約束。相關監(jiān)管部門還需要厘清范疇，對所涉及的問題作出進一步的細化管理。
國企股權轉入社保基金
在對國有企業(yè)重組之后，可以將其股權投入到社會保障中，如股權化社�；�。財政部部長樓繼偉接受媒體采訪時表示，經過長期發(fā)展積累形成的國有資本權益是全民共享的財富，應該讓百姓分享到更多社會發(fā)展的紅利，同時也是解決養(yǎng)老金歷史負債的重要途徑和有效手段。
從1997年起，社會化養(yǎng)老保險制度開始實施，由于當時已退休的職工和一些在職職工在過去工作的年限里并沒有個人賬戶的積累，但養(yǎng)老金仍需給付，為了解決已退休職工養(yǎng)老金問題，如果繼續(xù)通過提高稅收、提高在職人員養(yǎng)老繳費率等方式，實際上是將部分債務轉嫁給下一代人。對于政府來說，最初養(yǎng)老資金的一個主要來源是國有股減轉持，但隨著國企改革的推進，國有股減轉持的資金來源漸趨枯竭。
目前，政府在養(yǎng)老金方面資金壓力依然巨大。有媒體報道稱，2015年養(yǎng)老金保險的“虧空”將超過3000億元。多位經濟專家表示，為了填補養(yǎng)老金缺口，減輕政府財政壓力，將國有企業(yè)股份投入到社�；鹬�，是目前解決養(yǎng)老金歷史負債的有力途徑和有效手段。
中國企業(yè)研究院首席研究員李錦認為，股權化社�；鹗歉母锘貧w“國企為民”本意之舉。過去國企紅利直接用于社會保障等民生領域存在諸多障礙，此次改革縮短了中間鏈條，讓群眾直接感受到國企發(fā)展的好處。此次《意見》中明確，財政部門將會同有關部門，建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經營預算管理制度。同時，在改組改建國有資本投資、運營公司以及國有企業(yè)重組過程中，國家根據(jù)社會保險精算平衡的需要將部分國有資本(股權)劃轉至社會保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補養(yǎng)老等社會保險資金缺口。
在地方層面，山東已開始先行一步，著手改建或組建了一批國有資本投資運營公司。據(jù)多家媒體報道，今年3月，魯信集團和山東省國有資產投資控股公司成為了首批試點，在改組完成之后，6月，山東高速、華魯集團、兗礦集團、山東能源、山東黃金5戶企業(yè)改建試點也已啟動。
在此基礎上，山東省又出臺了《省屬企業(yè)國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，啟動國有資本充實社保金改革試點。提出，將全省470余戶省屬企業(yè)30%國有資本一次性轉由省社保基金理事會持有。
目前，山東省國資委履行出資人職責的18戶省管企業(yè)30%的國有資本共計180.65億元，已劃轉至省社保基金理事會持有。剩下400多家歸屬部門管理的國企資產劃轉工作也正在進行中。
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