【2018-03-30 經(jīng)濟(jì)觀察報】
【導(dǎo)讀】這將是2003年國務(wù)院國資委成立之后，出臺的首份國資監(jiān)管權(quán)責(zé)清單。同時這也與2018年全國兩會政府工作報告中提出的“制定出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單”的要求相呼應(yīng)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長袁東明認(rèn)為，上述即將出現(xiàn)的權(quán)責(zé)清單，意味著出資人的監(jiān)管邊界將得到準(zhǔn)確界定。
正處于醞釀中的權(quán)責(zé)清單，究竟會涉及哪些內(nèi)容？
國務(wù)院國資委副研究員周麗莎分析，將要出臺的權(quán)責(zé)清單，應(yīng)該包括權(quán)利清單和責(zé)任清單兩部分，例如具體的責(zé)任事項(xiàng)、問責(zé)機(jī)制等關(guān)乎國資委本身職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。
值得注意的是，國務(wù)院國資委研究員許保利表示，隨著機(jī)構(gòu)改革方案要求國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會職能劃入審計署，正在制定過程中的權(quán)責(zé)清單，也需要隨之作出新的調(diào)整。
年底前欲推行
國務(wù)院國資委監(jiān)管歷史上的首份權(quán)責(zé)監(jiān)管清單，正在積極討論中。
經(jīng)濟(jì)觀察報記者了解到，如果審批通過，2018年底前，這份國資監(jiān)管權(quán)責(zé)清單有望正式施行。按照現(xiàn)有的流程，有望近期進(jìn)入報批流程，待報批通過后，才會正式施行。這意味著從今年全國“兩會”提出要求到正式報批，前后歷經(jīng)一個月左右的時間。一位國資人士說：“國資委推動改革的效率不慢，我們正在積極推動這件事”。
2017年5月10日，國務(wù)院辦公廳曾轉(zhuǎn)發(fā)過《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡稱《方案》）。該《方案》便曾提出“嚴(yán)格按照出資關(guān)系界定監(jiān)管范圍”，“科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界”。
在袁東明看來，從《方案》到權(quán)責(zé)清單，出資人與企業(yè)之間關(guān)系界定正在變得愈加明晰。而且《職能轉(zhuǎn)變方案》與監(jiān)管權(quán)責(zé)清單之間是遞進(jìn)關(guān)系，二者內(nèi)容不會出現(xiàn)重疊。前者主要是取消和下放一批，權(quán)責(zé)清單相當(dāng)于是一個正面清單，清單里有的能監(jiān)管，清單里沒有的就不屬于監(jiān)管事項(xiàng)，都屬于理清國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的界限。換句話說，“權(quán)責(zé)清單是要對現(xiàn)在有的監(jiān)管事項(xiàng)重新進(jìn)行梳理，過去取消的、下放的都已取消和下放了�！�
詳細(xì)來看，與《方案》不同的是，權(quán)責(zé)清單的側(cè)重點(diǎn)可能放在國資委各個廳局自身的職責(zé)圈定上�！啊斗桨浮分袑ζ髽I(yè)下放的43項(xiàng)權(quán)利，其中取消的23項(xiàng)權(quán)利，主要是前期法律、法規(guī)沒有明確的職責(zé)，下放的9項(xiàng)權(quán)利主要集中于產(chǎn)權(quán)方面的職能，譬如通過資本市場進(jìn)行股權(quán)交易等，授權(quán)的8項(xiàng)權(quán)利，主要是落實(shí)董事會職權(quán)，譬如董事會選聘的職業(yè)經(jīng)理人薪酬、考核和評價等，這些權(quán)利的下放都是以企業(yè)為主體，落實(shí)企業(yè)市場主體地位”，周麗莎說，“現(xiàn)在要推行的權(quán)責(zé)清單，是關(guān)乎國資委自身的權(quán)責(zé)內(nèi)容”。
不過這份首次出臺的權(quán)責(zé)清單，在許保利看來，操作起來仍是有難度的。
他對經(jīng)濟(jì)觀察報記者說，“權(quán)責(zé)清單是什么？我個人認(rèn)為，首先要明確國資委對中央企業(yè)的權(quán)利是什么，責(zé)任又是什么，操作起來可能比較難。未來一旦明確之后，國資委的權(quán)利受到限定，對央企行使權(quán)力時便缺乏原有的彈性”。身為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)的國資委，與政府公共管理部門的屬性不同，所以在出臺權(quán)責(zé)清單時，應(yīng)該和政府公共管理部門的權(quán)責(zé)清單有所區(qū)別，體現(xiàn)自己的特點(diǎn)。
而且，由于機(jī)構(gòu)改革方案中對于國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會的職能調(diào)整，國資委對于央企的監(jiān)管內(nèi)容也會隨之作出調(diào)整。
許保利表示，例如原來對企業(yè)經(jīng)營情況、執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)政策情況的監(jiān)督檢查等，這些事項(xiàng)未來如何通過其他途徑來進(jìn)行監(jiān)督檢查，是出資人需要考慮的問題。
周麗莎認(rèn)為，對于該情況，未來可以考慮更多發(fā)揮外派監(jiān)事的作用，例如通過完善公司治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)事會，補(bǔ)充外派監(jiān)事等方式來履行監(jiān)督職能。
不過，由于機(jī)構(gòu)改革的職能調(diào)整、人事變動等工作還沒有全部落地，將要出臺的權(quán)責(zé)清單究竟會如何劃定上述職能，目前仍是未知數(shù)。
北京仁達(dá)方略管理咨詢股份有限公司董事長王吉鵬對即將出臺的權(quán)責(zé)清單表示期待。他認(rèn)為，該清單出臺后，有望進(jìn)一步準(zhǔn)確定位、科學(xué)界定國資監(jiān)管邊界，這也是管資本的基礎(chǔ)和前提。他對經(jīng)濟(jì)觀察報記者說：“明確國資委具體職能定位，明晰監(jiān)管層權(quán)力清單后，將給予央企更多經(jīng)營自主權(quán)，國有企業(yè)的活力將進(jìn)一步釋放�！�
地方跑贏中央
與國務(wù)院國資委權(quán)責(zé)清單制定進(jìn)度有所區(qū)別的是，早在三四年前，多個地方國資委就已經(jīng)啟動出資人權(quán)責(zé)清單的研究。截至目前，包括天津、北京、合肥等地方國資委均已出臺相關(guān)的權(quán)責(zé)清單。
和地方國資委同步的是，多家地方國企，尤其是地方國有資本投資運(yùn)營公司，也早已開始紛紛試水權(quán)責(zé)體系的調(diào)整。
袁東明評價道，兩類公司（國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司）在這一輪改革中的取消、下放一批，以及國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)清單明晰過程中扮演著特殊的角色。相對于其他企業(yè)而言，率先進(jìn)入試點(diǎn)的兩類公司權(quán)責(zé)下放走得更快，效率更高。
經(jīng)濟(jì)觀察報從一家地方投資運(yùn)營國企內(nèi)部的權(quán)責(zé)體系方案中了解到，根據(jù)當(dāng)?shù)貒Y監(jiān)管實(shí)際情況，該地國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)列出了涉及多項(xiàng)內(nèi)容的監(jiān)管權(quán)利清單和責(zé)任清單。
舉例來看，在戰(zhàn)略管理方面，該地方投資運(yùn)營國企發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃由董事會審批，地方國資委在董事會中行使表決權(quán)；在資產(chǎn)管理方面，該地方投資運(yùn)營國企內(nèi)部子企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)、通過產(chǎn)權(quán)市場轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)、子企業(yè)增資、公司及子企業(yè)重大資產(chǎn)處置事項(xiàng)由董事會審批，地方國資委在董事會中行使表決權(quán)；在投資管理方面，該地方投資運(yùn)營國企計劃、并購、重組及投資項(xiàng)目立項(xiàng)由董事會審批，地方國資委在董事會行使表決權(quán)；在融資管理方面，該地方投資運(yùn)營國企股權(quán)融資、上市等重大融資事項(xiàng)由董事會審批，地方國資委在董事會行使表決權(quán)。同時，在預(yù)算管理、人事任免及薪酬和考核管理等方面，該地方投資運(yùn)營國企的預(yù)算、決算方案也是由董事會審批，地方國資委在董事會中行使表決權(quán)。
經(jīng)濟(jì)觀察報記者了解到，當(dāng)?shù)貒Y委還對該企業(yè)的董事、監(jiān)事進(jìn)行考核，其經(jīng)理層選聘、薪酬、考核由董事會決定，地方國資委在董事會中行使權(quán)力。當(dāng)?shù)貒Y委提出要求，“工資總額也必須由董事會決定報地方國資委備案，并且地方國資委對該企業(yè)的合并、分立，終止、解散、清算或者變更公司形式有審批權(quán)，對其生產(chǎn)經(jīng)營狀況、財務(wù)狀況、領(lǐng)導(dǎo)班子履職情況有知情權(quán)。”
除去權(quán)利清單，還有責(zé)任清單。
對于責(zé)任清單的圈定，包括地方國資委向該企業(yè)授權(quán)一部分國有資本的出資人職責(zé)，該企業(yè)對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)，作為國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運(yùn)作。
同時，地方國資委依法落實(shí)該企業(yè)董事會職權(quán)，完善該企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，合理選派董事、監(jiān)事，充分發(fā)揮董事會的決策作用、監(jiān)事會的監(jiān)督作用。
在上述企業(yè)內(nèi)部權(quán)責(zé)體系方案的結(jié)尾，標(biāo)注顯示“國資委應(yīng)避免直接參與企業(yè)具體經(jīng)營活動，使企業(yè)充分發(fā)揮自主經(jīng)營權(quán)�！�
對于地方國資委以及地方投資、運(yùn)營國企的先行探路，周麗莎表示，地方已經(jīng)出臺的權(quán)責(zé)文件，和國務(wù)院國資委即將出臺的權(quán)責(zé)清單存在一定區(qū)別。而且國務(wù)院國資委和地方國資委并不是隸屬關(guān)系，只是提出指導(dǎo)建議，地方國資委可以根據(jù)指導(dǎo)意見以及當(dāng)?shù)貒蟀l(fā)展的實(shí)際情況來先行探路改革�！岸也糠值胤絿Y委在探索權(quán)責(zé)清單制定時，時間節(jié)點(diǎn)在十八大召開之后就已經(jīng)開始此項(xiàng)工作”，周麗莎對經(jīng)濟(jì)觀察報記者表示，因此等國務(wù)院國資委的權(quán)責(zé)清單正式出臺后，地方國資委也可以根據(jù)情況靈活做出調(diào)整。
統(tǒng)一監(jiān)管路徑
在出資人與企業(yè)之間關(guān)系界定愈加明確的同時，統(tǒng)一監(jiān)管路徑也是需要探索的改革方向之一。
從1991年開始探索建立國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體制、逐步形成集團(tuán)化企業(yè)，到2013年開始提出改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制、進(jìn)一步釋放國有資本活力，授權(quán)經(jīng)營體制改革正在進(jìn)入新階段。
在周麗莎看來，國資委為了更好代行所有權(quán)，以及搞活企業(yè)，未來如果采用統(tǒng)一監(jiān)管的方式（即由國資委來履行出資人并授權(quán)），可能更符合改革方向。
在她看來，出資人授權(quán)與監(jiān)管是中國授權(quán)經(jīng)營體制改革必須堅持的正確方向，決不能走“政企不分”的回頭路。
從國際范圍看，許多國家特別是西歐、北歐國家的國有企業(yè)搞不好，一個重要原因是政企不分，議員兼任企業(yè)董事，企業(yè)管理者按公務(wù)員管理。另外，現(xiàn)代大型企業(yè)、跨國公司的主要股東往往是基金會、投資銀行、家族財團(tuán)等機(jī)構(gòu)投資者，他們決定著企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的戰(zhàn)略方向，而成千上萬的“散戶”只能通過資本市場“用腳投票”，在企業(yè)經(jīng)營發(fā)展上起不了決定性作用。這種股權(quán)結(jié)構(gòu)有利于企業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、長遠(yuǎn)發(fā)展。中國設(shè)立專門機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)，與機(jī)構(gòu)投資者的功能相似。
周麗莎表示，未來改革的核心是出資人進(jìn)一步向企業(yè)放權(quán)，圍繞增強(qiáng)監(jiān)管企業(yè)活力和提高效率，不斷提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的專業(yè)化水平，聚焦監(jiān)管內(nèi)容，該管的科學(xué)管理、決不缺位，不該管的依法放權(quán)、決不越位，而不在于構(gòu)建“雙層架構(gòu)”或“三層架構(gòu)”。
因此，她建言，中央應(yīng)加大統(tǒng)籌推進(jìn)力度，穩(wěn)步將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，由國資委履行出資人職責(zé)并授權(quán)；具備條件的進(jìn)入產(chǎn)業(yè)集團(tuán)或國有資本投資運(yùn)營公司，由產(chǎn)業(yè)集團(tuán)或投資運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)并授權(quán)，盡快實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)出資人專業(yè)監(jiān)管全覆蓋。
王吉鵬則認(rèn)為，改革的核心要義和最終目的，是確保國有資產(chǎn)保值增值和搞活企業(yè)共同實(shí)現(xiàn)。以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，加快實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變具有重大實(shí)踐指導(dǎo)價值，并將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
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