【2018-06-08 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道】
【導(dǎo)讀】2016年6月24日, 國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（下稱“32號(hào)令”），對(duì)各種形式的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為進(jìn)行監(jiān)管。2018年5月16日，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》（下稱“36號(hào)令”），對(duì)上市公司國(guó)有股權(quán)變動(dòng)的各種情形進(jìn)行整體集中規(guī)范，36號(hào)令將于2018年7月1日起實(shí)施。
自此，在《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》（主席令第5號(hào)）之下，契合國(guó)企改革、做強(qiáng)做優(yōu)國(guó)有資本的理念，經(jīng)高度統(tǒng)合以往發(fā)布的諸多規(guī)定，以32號(hào)令和36號(hào)令為核心而建立的覆蓋非上市公司、上市公司的國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管體系破舊立新迅速形成。在32號(hào)令、36號(hào)令構(gòu)建的國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管體系之下，法律上仍有需要進(jìn)一步探討的問題。
一、關(guān)于分權(quán)體系
無論是32號(hào)令還是36號(hào)令，都明確確立了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)家出資企業(yè)對(duì)于相關(guān)事項(xiàng)的兩層分級(jí)體制，在此之下都有一定的分權(quán)突破口，其中32號(hào)令的分權(quán)突破口在國(guó)家出資企業(yè)內(nèi)部，36號(hào)令則在省、市級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間。
在我們看來，36號(hào)令之下的分權(quán)體系較為明確、公開，市場(chǎng)主體有機(jī)會(huì)通過公開渠道查詢等方式獲得相應(yīng)信息。但在32號(hào)令之下，國(guó)家出資企業(yè)將通過內(nèi)部管理制度確定轉(zhuǎn)讓、增資及其他類型資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓在其系統(tǒng)內(nèi)的審批權(quán)限，一方面，國(guó)家出資企業(yè)的內(nèi)部制度擬定往往需要一定時(shí)間；另一方面，內(nèi)部管理制度通常無法從公開渠道獲悉，交易對(duì)方因不能確證是否已獲得有權(quán)審批而對(duì)交易安全心存顧慮。
就上述交易規(guī)則不明確的問題，一方面，部分地方國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始了一些有益的探索，如嘗試通過制定統(tǒng)一的、公開的實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易規(guī)則，開始研究債權(quán)類資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管規(guī)則等等，預(yù)期后續(xù)各地會(huì)進(jìn)一步出臺(tái)交易細(xì)則。
另一方面，即使國(guó)有股東在產(chǎn)權(quán)交易中因規(guī)則不明等原因存在程序瑕疵，基于下列原因，在交易相對(duì)方為善意第三人的情況下，我們理解法律上不應(yīng)僅基于國(guó)有股東未適當(dāng)履行內(nèi)部關(guān)于資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批的規(guī)定而否定交易的有效性，不應(yīng)將國(guó)有股東內(nèi)部監(jiān)管存在的程序瑕疵導(dǎo)致的不利后果交由善意相對(duì)方承擔(dān)：
(1) 從法律淵源及效力上看，32號(hào)文、36號(hào)文均系國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部頒布的部門行政規(guī)章，并非法律、行政法規(guī)；從規(guī)范性質(zhì)上看，系國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部為加強(qiáng)對(duì)企業(yè)國(guó)有股權(quán)交易的監(jiān)督管理而制定的管理性規(guī)定，并非法律、行政法規(guī)規(guī)定的效力性強(qiáng)制性規(guī)定。
(2) 前述國(guó)資監(jiān)管規(guī)定的立法目的是為了保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，避免國(guó)有資產(chǎn)因低價(jià)轉(zhuǎn)讓而流失，但并不意味著國(guó)有資產(chǎn)在市場(chǎng)流通過程中交易主體之間發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，法律要對(duì)占有、使用、經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的民事主體給予特殊保護(hù)，否則違背了平等保護(hù)各方民事主體的合法權(quán)益的基本原則。
二、關(guān)于國(guó)有股東界定
我國(guó)的國(guó)資監(jiān)管立法尚未對(duì)“國(guó)有股東”提出普適定義，通常是應(yīng)具體監(jiān)管事項(xiàng)的要求在相應(yīng)規(guī)定中進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)定。姑且不提《關(guān)于對(duì)國(guó)有公司企業(yè)認(rèn)定意見的函》（國(guó)統(tǒng)函[2003]44號(hào)）、《國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于施行<上市公司國(guó)有股東標(biāo)識(shí)管理暫行規(guī)定>有關(guān)問題的函》（國(guó)資廳產(chǎn)權(quán)[2008]80號(hào)）等老規(guī)定中關(guān)于國(guó)有企業(yè)、國(guó)有股東等的定義，即使是在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、32號(hào)令、36號(hào)令項(xiàng)下也有不同的定義，如下所示：
從上述規(guī)定下的有關(guān)定義外延看，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》項(xiàng)下的“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)/國(guó)有資產(chǎn)”無疑具有最寬泛的外延，36號(hào)令項(xiàng)下的第(1)類至第(3)類情形所界定的范圍（將標(biāo)志為SS）窄于32號(hào)令項(xiàng)下的第(1)類至第(4)類范圍，但加上第(4)類情形所界定的范圍（將標(biāo)志為CS）后則寬于32號(hào)令項(xiàng)下的第(1)類至第(4)類范圍。
盡管如此，在上述32號(hào)令及36號(hào)令規(guī)則下，某些企業(yè)不能被劃入該等規(guī)定項(xiàng)下的國(guó)有股東范疇，但這種結(jié)果是否符合監(jiān)管本意尚值得商榷。如下述股權(quán)結(jié)構(gòu)的H公司，其將被排除在32號(hào)令和36號(hào)令所界定的國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)范圍外，但是，假定A公司和B公司都屬于同一國(guó)資系統(tǒng)，A公司和B公司因具有較高的協(xié)同性、且在公司治理規(guī)則之下可以聯(lián)合控制H公司，H公司實(shí)踐中通常仍作為國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理。假定A公司和B公司不屬于同一國(guó)資系統(tǒng)，按現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則，H公司無需作為國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理。顯然，前述因?yàn)楣蓶|之間的屬地差異導(dǎo)致的判斷及監(jiān)管不同是否符合國(guó)資監(jiān)管本意值得討論。
三、關(guān)于國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)的法律監(jiān)管
根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)”的界定，國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)中由國(guó)家及/或國(guó)有企業(yè)出資形成的合伙權(quán)益份額應(yīng)屬于國(guó)有資產(chǎn)。但對(duì)于國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)本身，盡管32號(hào)令未明確提及是否適用于（一般性的）國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)，但由于對(duì)“國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)”的界定采用了“企業(yè)”而非“公司”的提法，謹(jǐn)慎的通說認(rèn)為，32號(hào)令未明確排除對(duì)國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)的適用，實(shí)踐中則主要取決于主管國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的態(tài)度。
由于上位法未明確界定、各地在實(shí)踐中把握的尺度并不統(tǒng)一，各類市場(chǎng)主體對(duì)國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)的性質(zhì)認(rèn)定心存顧慮。在此背景下，36號(hào)令首次明確規(guī)定，“國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)不作國(guó)有股東認(rèn)定，其所持上市公司股份的監(jiān)督管理另行規(guī)定”。
就上述規(guī)定，我們理解：
(1) 關(guān)于適用對(duì)象：目前有觀點(diǎn)認(rèn)為“國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)不作國(guó)有股東認(rèn)定”的標(biāo)準(zhǔn)只適用于上市公司國(guó)有股東認(rèn)定而未必適用于非上市公司國(guó)有股東認(rèn)定。我們認(rèn)為，除非有明確否定的監(jiān)管新規(guī)出臺(tái)，從國(guó)資監(jiān)管邏輯統(tǒng)一的角度，有機(jī)會(huì)解釋上述標(biāo)準(zhǔn)代表了國(guó)資監(jiān)管部門的傾向性意見，可普適于上市公司、非上市公司。
(2) 關(guān)于操作層面：對(duì)于國(guó)有股東所持的有限合伙企業(yè)的合伙份額，不屬于上述排除范圍內(nèi)，國(guó)有股東處分所持合伙企業(yè)出資份額仍需履行國(guó)資監(jiān)管程序（如審計(jì)、評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易等）。依據(jù)36號(hào)令，國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)不做國(guó)有股東認(rèn)定，其所持的股權(quán)投資應(yīng)無需嚴(yán)格履行國(guó)資監(jiān)管程序（如審計(jì)、評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易等），這為國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)在投資、退出機(jī)制方面留下了更為靈活的操作空間。
上述情況也反映了在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資關(guān)于效率、經(jīng)濟(jì)的決策需求。該等訴求也已經(jīng)在早前出臺(tái)的一些規(guī)定中初現(xiàn)端倪，如《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步明確國(guó)有金融企業(yè)直接股權(quán)投資有關(guān)資產(chǎn)管理問題的通知》（財(cái)金[2014]31號(hào)）、《北京市屬國(guó)有創(chuàng)投企業(yè)持有和轉(zhuǎn)讓所持中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)業(yè)企業(yè)股權(quán)管理辦法》（中科園發(fā)[2013]51號(hào)）的相關(guān)規(guī)定。
但是，如果國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)及其所持資產(chǎn)處分無需履行國(guó)資監(jiān)管程序，可能會(huì)產(chǎn)生國(guó)有企業(yè)選擇性采用設(shè)立有限合伙企業(yè)的形式進(jìn)行投資以規(guī)避國(guó)資監(jiān)管。
就上述問題，我們認(rèn)為，可以考慮從源頭上對(duì)于國(guó)有企業(yè)參與有限合伙企業(yè)投資行為本身加強(qiáng)監(jiān)管，確立國(guó)有企業(yè)在何種情形下可以投資設(shè)立有限合伙企業(yè)及對(duì)投向領(lǐng)域的規(guī)范和限制，以期釋放國(guó)有資本投資活力的同時(shí)繼續(xù)確保國(guó)有資本的交易安全及保值增值。
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